Le parcours d’un projet de loi à l’Assemblée nationale
Le 19 juillet dernier, l’Assemblée nationale a adopté le projet de loi ratifiant l’ordonnance relative à la profession de physicien médical et l’ordonnance relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé. Rapporteure de ce texte, je veux, à travers ces quelques lignes, témoigner de la façon dont un texte est examiné et du travail personnel du parlementaire.
Un texte urgent de transposition d’une directive européenne
L’histoire de ce texte a commencé…avec l’entrée en vigueur, en janvier 2016, de la loi de modernisation du système de santé, adoptée par la majorité précédente, dont l’article 216 prévoyait ces deux ordonnances. Elles ont été prises par le précédent gouvernement le 19 janvier 2017, mais elles devaient aussi être ratifiées par le Parlement : c’est le sens du projet de loi déposé, selon la procédure accélérée, sur le bureau de l’Assemblée nationale le 29 juin dernier. La procédure accélérée permet de réduire le temps d’examen à une lecture dans chaque chambre (Assemblée et Sénat). Pourquoi cette urgence ? Parce que ce texte doit transposer (intégrer en droit français) une directive européenne de 2013 et qu’en l’absence de transposition dans les délais, la France risque un recours contentieux.
Ce texte ayant trait aux professions de santé, c’est tout naturellement la commission des affaires sociales, dont je suis membre, qui a été saisie. Pour rappel, une commission rassemble environ 70 députés, issus de tous les groupes politiques.
Lien vers le projet de loi initial : http://www.assemblee-nationale.fr/15/projets/pl0007.asp
Un important travail de discussion et d’auditions
4 juillet : mes collègues de la commission des affaires sociales me désignent rapporteure du texte, c’est-à-dire que je dois l’examiner en profondeur avant de leur présenter en commission, puis en séance, sous forme d’un rapport.
Dès ma désignation, j’ai organisé, du 5 au 10 juillet, une série d’auditions avec les représentants des professionnels concernés : Ordres médicaux, Union nationale des professions de santé, Autorité de sûreté nucléaire (ASN), Société française de physique médicale et Haut Conseil des professions paramédicales. Ces auditions permettent de recueillir l’avis des acteurs sur le texte et leurs éventuelles propositions.
Parallèlement, j’ai échangé à plusieurs reprises avec la ministre des solidarités et de la santé Agnès Buzyn, son cabinet et ses services. J’ai notamment insisté auprès du ministère pour obtenir le maximum d’informations et de précisions sur le texte.
Ces dizaines d’heures de discussions n’apparaissent pas aux yeux du public, mais elles sont essentielles à la préparation du travail en commission et en séance, ainsi que pour l’élaboration de mon rapport.
La commission, lieu principal du travail parlementaire
La commission des affaires sociales a examiné le texte le 12 juillet au matin. J’ai d’abord présenté le texte et ses enjeux à mes collègues. Ensuite, les groupes politiques ont donné leur position et les députés ont posé des questions, auxquelles j’ai répondu. Nous avons ensuite examiné les 3 amendements déposés par l’opposition : dans la mesure où ils visaient à rejeter une partie du texte sans proposer de mesure alternative, je leur ai opposé un avis défavorable et ils n’ont pas été adoptés par la commission.
Le texte a donc été adopté sans changement, mais j’ai bien noté, à l’occasion de cette commission, que la question de l’accès partiel inquiétait les professions de santé et qu’il conviendrait, en séance, de les rassurer.
Peu après la commission, mon rapport a été publié. Vous pouvez le retrouver au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r0094.asp
Je peux aussi envoyer une version papier ou numérique à celles et ceux qui le souhaitent.
Le rapport est également disponible dans son intégralité au format PDF en suivant ce lien
N° 94 – Rapport de Mme Élisabeth Toutut-Picard sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, ratifiant l’ordonnance n° 2017-48 du 19 janvier 2017 relative à la profession de physicien médical et l’ordonnance n° 2017-50 du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (n°7).
La séance publique : un théâtre ou chacun joue son rôle
Mes impressions se confirment : avant la séance publique prévue le 19 juillet, le nombre d’amendements déposés augmente et atteint une vingtaine ; la plupart concernent l’accès partiel aux professions de santé pour les ressortissants européens.
Lors de mes échanges avec la ministre, j’insiste pour qu’elle me fournisse une cartographie précise des professions médicales en Europe, qui permettrait de bien mesurer la portée de l’accès partiel en France, et aussi pour que les ordres médicaux soient bien associés à la concertation qui aura lieu ensuite sur la rédaction du décret d’application.
Le 19 juillet, les orateurs se succèdent à la tribune selon des règles très codifiées : la ministre intervient d’abord et je suis heureuse de l’entendre annoncer qu’elle va demander aux instances européennes une cartographie des professions médicales et de confirmer que les Ordres professionnels seront bien consultés sur la rédaction du décret. J’interviens ensuite pour présenter le texte et ses enjeux. Les représentants des groupes politiques se succèdent ensuite pour donner leur position sur ce texte.
Nous en venons enfin à l’examen des deux articles, puis des 19 amendements. Sur chaque amendement, j’apporte une réponse argumentée aux députés en leur expliquant pourquoi j’y suis favorable/défavorable, pourquoi ils devraient le retirer, etc. 20h30 : le texte est adopté sans changement par les députés, après environ 2h30 de discussion.
Lien vers le texte final adopté par l’Assemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/ta/ta0006.pdf
Avant cette séance publique, j’aurais passé 2 jours complets en audition, plusieurs heures à discuter avec le cabinet de la ministre, une matinée complète d’examen en commission et des heures à examiner chaque amendement et à leur préparer une réponse argumentée. Au final, ma fonction de rapporteure sur ce texte a représenté un intense travail personnel de deux semaines, dont une petite partie seulement apparaît aux yeux du public.
Le 19 juillet ce rapport a été présenté en séance en hémicycle, voici le texte de présentation
Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission, mes chers collègues, le projet de loi que nous devons ici examiner ratifie deux ordonnances issues d’une habilitation contenue dans la loi de modernisation de notre système de santé de janvier 2016.
La première ordonnance permet la reconnaissance de la profession de physicien médical comme profession de santé. Les physiciens médicaux jouent aujourd’hui un rôle absolument déterminant dans la qualité et la sécurité des soins, en particulier dans le domaine de la radiothérapie.
Toutefois, malgré le niveau de qualification très élevé qu’elle requiert, cette profession n’était toujours pas reconnue comme une profession de santé à part entière. Cette ordonnance, attendue depuis des années et très bien accueillie, permettra donc aux physiciens médicaux de trouver pleinement leur place au sein des équipes soignantes.
Notre commission a également décidé de ratifier l’ordonnance relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Rappelons que cette ordonnance instaure, au niveau législatif, la reconnaissance des qualifications professionnelles pour les professions d’orthésiste et de prothésiste pour l’appareillage des personnes handicapées, ainsi que pour la profession de psychothérapeute. Mais elle vise surtout à transposer une directive européenne relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.
La transposition d’une directive revêt deux enjeux : l’effectivité de la transposition et sa qualité. S’agissant de l’effectivité, la France, comme treize autres pays, a été destinataire, en septembre 2016, d’un avis motivé pour défaut de transposition. La directive avait en effet fixé l’échéance, en l’espèce, au 18 janvier 2016. Pour la France, un deuxième avis motivé a été émis en avril 2017. Rappelons que l’avis motivé est une procédure préalable au déclenchement d’un recours en manquement devant la Cour de justice de l’Union européenne.
S’agissant de la qualité de la transposition, les débats en commission se sont concentrés sur la question de l’accès partiel. Compte tenu des amendements déposés sur le texte, il m’apparaît important d’expliquer à nouveau l’enjeu.
L’accès partiel autorise les membres d’une profession réglementée à bénéficier de la mobilité dans un autre État membre, mais en étant autorisés à y exercer seulement certaines tâches et dans le respect de certains critères. Il en est ainsi du massage en balnéothérapie, qui constitue une activité de la profession de kinésithérapeute.
La France a souhaité mettre en place un examen des demandes d’accès partiel au cas par cas. D’autres pays, minoritaires, ont quant à eux fait le choix d’exclure a priori des professions de santé de l’accès partiel. Comme j’ai eu l’occasion de le préciser en commission, le choix de l’examen au cas par cas me paraît juridiquement fondé. Il permet en effet au demandeur de voir son dossier instruit, examiné et revêtu d’une décision motivée. L’exclusion a priori des professions de santé ne le permet pas : elle augmente le risque de contentieux. En résumé, la rédaction retenue par la France minimise le risque de contentieux.
Je rappelle enfin que la Commission européenne recourra à un prestataire pour évaluer la qualité de la transposition. C’est seulement une fois que l’évaluation aura été faite que nous saurons laquelle des deux positions – exclusion a priori ou examen au cas par cas – est la plus fidèle à l’esprit de la directive. Il m’apparaît donc prudent de nous en tenir à une rédaction qui ne place pas notre pays en situation de faute.
Lorsque l’évaluation de la qualité de la transposition sera achevée, il sera temps d’ajuster le dispositif.
Du reste, l’accès partiel ne pourra être mis en oeuvre tant que les textes réglementaires n’auront pas été achevés. Il faut donc temporiser. Je rappelle qu’un décret en Conseil d’État est en cours de rédaction, et qu’il sera soumis aux professions de santé, à travers l’examen par le Haut Conseil des professions paramédicales. Les intéressés pourront donc faire valoir leur avis. Le texte devrait d’ailleurs proposer un dispositif qui les associera en amont de l’accès partiel. Le décret d’application laissera la possibilité, notamment aux ordres, de définir les critères d’acceptation ou de refus des demandes d’accès partiel.
Sur la proposition de la présidente de la commission, que je remercie pour cela, des travaux porteront sur l’application du projet de loi.
Si les professions de santé sont associées au dispositif, le législateur n’est pas en reste.
Je tiens enfin à remercier Mme la ministre de la santé, son cabinet et l’ensemble de ses services d’avoir bien voulu répondre à mes sollicitations sur un sujet épineux, mais aussi d’avoir bien voulu défendre, au niveau européen, l’idée d’une cartographie des professions de santé concernées par l’accès partiel. Ces éléments permettront d’apporter un regard objectif sur cet enjeu et de lever les craintes qu’il suscite.
Retrouvez cette présentation en vidéo sur l’article en relation
Débats, amendements et réponses sont disponibles en intégralité en suivant ce lien :
Et maintenant ?
Le texte a été transmis au Sénat, qui l’examinera probablement à l’automne. S’il le vote « conforme » (dans les mêmes termes que l’Assemblée nationale), il sera réputé adopté définitivement et promulgué par le Président de la République. Sinon, une commission mixte paritaire (CMP) composée de 7 députés et 7 sénateurs sera chargée d’élaborer un texte de consensus. A défaut d’accord, le texte sera renvoyé dans les deux chambres, sachant que l’Assemblée nationale a toujours le dernier mot.
Parallèlement, dès cet été, la concertation est engagée par le ministère sur le décret d’application : comme je m’y suis engagé auprès des représentants des professionnels de santé, je suivrai cela avec attention. Mon travail n’est donc pas encore terminé !
Vous retrouverez toutes les prises de parole de Mme Toutut-Picard au cours de sa législature en suivant ce lien :